对财政部92号文 《,项目财政管理暂行办法》解读

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2018-07-17 14:58:21

  10月21日讯 10月20日,财政部印发财金[2016]92号通知,公布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(以下简称暂行办法),明确ppp全生命周期,包括项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等财政管理规范。


  对照2014年12月31日财政部发布的《ppp项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号文),ppp财政管理暂行办法进一步将ppp与政府采购密不可分、深度融合的关系以部门规章的形式确认并凝固下来,既是三年来ppp项目采购实践经验的总结和升华,同时为未来更大规模涌现的ppp采购行为提供了操作性很强的规范指导。


  第一条开宗明义,明确了本办法的立法依据主要包括《预算法》、《政府采购法》及实施条例等,这就从法理上明确了ppp项目社会资本招标选取过程的政府采购性质。这个规定和215号文规定是一致的。215号文第二条对定:本办法所称ppp项目采购,是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的ppp项目合同,遵循公开、公平、公正和诚实信用原则,按照相关法规要求完成ppp项目识别和准备等前期工作后,依法选择社会资本合作者的过程。


  与215号文更加专注与采购程序各环节操作相比,ppp财政管理暂行办法第三章用整章的篇幅对ppp采购环节的管理规范做出进一步明确:


  第十条规定,经前期识别论证得以确认并报请本级人民政府审核通过的ppp项目,由项目实施机构按照政府采购管理相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。这就进一步确认了ppp项目的实施机构在政府采购程序中的采购人地位,比如交通运输项目中的各地交通委、交通运输局,海绵城市项目的建设主管部门,文化项目中的文化局等。


  该条明确,项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。这就明确了政府采购代理机构在ppp项目社会资本方采购中的代理职责。


  第十一条明确了ppp类政府采购项目的采购方式。依据《政府采购法》及其实施条例、财政部竞争性磋商管理办法等规定,办法明确了ppp项目应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方,这对保证采购流程的公开、透明有积极意义;该条明确鼓励社会资本积极参与、充分竞争更有利于调动各类社会资本,尤其是民间投资参与ppp的积极性。


  与215号文相比,该条未明确列入邀请招标采购方式,对采用单一来源采购方式进行了严格限定,要求严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准,这是近两年来ppp项目采购实践现状的总结,也将更有力地维护社会资本参与竞争的平等准入机会。


  第十二条进一步明确了国有企业、民营企业、外资企业平等参与ppp建设和服务的权利,被业界普遍看好。


  第十二和十三条对ppp采购公告的实质性条款、项目采购评审标准做出了明确和限定,要求项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件;评审过程应当应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素。这是对214号文的重要增补。我国政府采购采用专家评审制,结合财政部门评审专家管理办法,明确专家评审需要考量的主要因素,有着积极的现实意义。


  第第十四条对社会资本投标人的补偿规定也是个小亮点,一是针对政府采购程序中的投标保证金制度,应依据《政府采购法》及实施条例的规定,如期如数退还,这在215号文第21条也有详细规定;另外,ppp项目一般技术复杂,社会资本方所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选的,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿,该规定也将大大鼓励社会资本参与竞标的积极性。


  第十五条明确各级财政部门对ppp采购活动的监督管理职责,重点对ppp项目采购信息公开事宜做出规定。按照《政府采购法》及实施条例、财政部2012年第19号令政府采购信息公开有关管理办法,ppp项目的政府采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,应该在财政部门指定的媒体上向公众公开,以确保采购过程和结果公开、透明。暂行办法的亮点之一是明确了政府采购平台和ppp综合信息平台应作为ppp政府采购项目的信息公开平台;亮点之二是明确财政部门在ppp采购活动中除了监督管理,还负有支持服务的职责,这也是实行“宽财政”,配合有关部委积极引导民间投资稳增长的需要。


  第十六条明确采购结果应由项目实施机构将ppp项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报同级人民政府批准。这项规定与政府采购文件备案管理方法相衔接。


  合同管理是ppp政府采购项目管理的重头戏,也是保证合同履行、政府和社会资本长期有效合作的关键。10月9日的中央深改组会议着重强调,在政府与社会资本合作活动中,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行,从顶层设计层面为社会资本吃下了“定心丸”,使社会资本得以规避ppp过程中可能发生的最大风险。215号文第三章争议处理和监督检查部分对合同管理和变更有规定,新出台的暂行办法第十七章对此进一步做出了明晰具体的细化规定。


  此外,办法第六条还规定,项目要通过政府采购方式确定各类专业咨询服务的提供机构,编制项目物有所值评价报告,独立、客观、科学地进行项目评价、论证等,这也赋予政府采购一项重大使命。


  其他有关方面的亮点,比如对各类所有制平等相待,进一步鼓励社会资本发挥技术优势,调动民间投资积极性;加大信息公开公开力度;纳入预算;绩效评价;加强监管约束;注重“创新性和示范性”等,各路专家学者多有专业性深入评述,此不班门弄斧,再做赘言。总之,财金92号文《ppp项目财政管理办法》细化了ppp项目全生命周期中财政部门的相关职责和工作流程,在中国ppp改革和发展史上必将发挥积极作用,留下浓墨重彩的一笔。


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